联合执法 优势互补 共同保护水下文化遗产

——在我国管辖海域内文化遗产联合执法工作会议上的讲话

（2011年12月9日）

国家文物局局长  单霁翔

    中国是一个海洋大国，拥有18400公里长的大陆海岸线及300多万平方公里的领海和管辖海域。在几千年的历史中，我们的祖先曾创造出灿烂的蓝色文明，海上丝绸之路闻名于世。在这蔚蓝色的海洋里，蕴含着难以估算的丰富资源，其中一个重要组成部分就是文化遗产。这类文化遗产不可再生、不可复制，却正在因为当代人的不适当活动和经济利益驱动的违法犯罪行为而逐渐损毁和消亡。

    近年来，随着经济全球化进程的加快，海洋发展战略在世界各国得到了普遍重视。党的十七大做出“发展海洋产业”的战略部署，2008年，国务院批准《国家海洋事业发展规划纲要》，我国经济布局进一步向滨海地区集聚，海洋生态保护、滨海旅游业及各类滨海经济区得到进一步重视与发展。水下文化遗产作为人类历史发展轨迹的重要见证，也是中国海洋权利的历史佐证，是海洋事业发展的组成部分，具有主权宣示和文化安全的重要意义，切实保护好海洋中珍贵的水下文化遗产意义更加重大。

    为了更好地保护这些珍贵的水下文化遗产，中国政府从上世纪80年代组织开展水下考古工作。经过20多年的探索发展，今天，中国正处在由单一的水下考古向全方位的水下文化遗产保护过渡的关键时期。国家主导、地方支持、各相关部门协同配合的水下文化遗产保护管理体系已初步建立，水下文化遗产保护事业正向制度化、规范化和科学化方向转变。

    一是水下文化遗产保护的法律体系初步建立。

    1982年，一系列世界性盗捞水下文化遗产的行为引起了国际社会的关注，在此背景下，《联合国海洋法公约》对保护水下文化遗产做出了新的规定，要求各国保护在海洋发现的考古和历史文物。1996年，我国政府加入了该公约。同时在《文物保护法》的框架下，国务院于1989年颁布实施了《水下文物保护管理条例》，成为世界上较早对水下文化遗产保护进行立法的国家之一。

    二是水下文化遗产保护的理念日趋成熟。

    据不完全统计，中国管辖海域内有上千艘沉船。文物部门在11个沿海省份近海海域、西沙群岛以及安徽、江西等内陆省份的水下文物资源调查，已确认水下文物遗存108处。前期开展的水下文化遗产资源调查，为摸清中国水下文化遗产的分布规律和保存现状提供了丰富的资料，为后续文化遗产保护工作打下了坚实基础。

    近年来，我国相继进行了“南海I号”整体打捞、“南澳I号”、“华光礁I号”水下考古及其相应的文物保护工作，建成了世界第一座遗址类水下博物馆——重庆白鹤梁水下博物馆，展现了我国对水下文化遗产的重视及在水下文化遗产保护理念、方法、技术上的突破和创新。如今，中国水下文化遗产保护工作已进入关键时期。水下文化遗产的内涵和外延不断丰富和拓展，保护对象日益复杂多样，需要保护的也不仅仅只有传统上的沉船及船载文物。诸如海上丝绸之路、沿海海防和海战遗迹、古港口、古船坞等也成为了保护重点。

    三是水下文化遗产保护的工作平台逐步完善。

    我国的水下文化遗产保护机构不断健全。1987年，成立了由文物局、交通部、外交部、海洋局、海军等部门组成的水下考古工作协调小组。2009年9月，国家水下文化遗产保护中心挂牌成立，之后，国家水下文化遗产保护宁波、青岛、武汉、福建基地也相继成立。与此同时，我国的水下文化遗产保护工作经费投入也在逐年递增。

    同时，国家文物局已与海洋、外交、科技、公安、交通等多个部门建立了良好的沟通协调机制，在日常巡护、远海水下考古、打击盗捞和走私水下文物违法犯罪活动以及开展水下文物监控等多方面进行了紧密而富有成效的合作。

    取得水下文化遗产工作阶段性成果的同时，我们还应清醒的认识到，我国水下文化遗产面临的形势依然严峻；水下文化遗产保护基础工作亟待加强；水下文化遗产工作体制机制仍需完善。

    “面临的形势依然严峻”是指，自上世纪70年代，外国商船开始在我国南海海域非法打捞沉船文物开始，40年来，尤其是近年来盗捞和走私水下文物的违法犯罪活动猖獗，“海捞货”成了非法文物市场的新宠儿。2005年至今，福建省各级公安边防部门共查处非法打捞、倒卖水下文物案件50余起，涉案船只52艘，人员534名，依法收缴文物8260件；近10年来，海南省公安边防和文物部门查处盗掘西沙水下文物案件30起，缴获各类文物2000余件，打掉秘密文物交易点4个，处理违法犯罪人员400余人。海南省文物局在今年的水下文物执法巡查中，发现正在盘石屿I号沉船遗址实施盗掘行为的小艇6艘，当场查扣盗掘的瓷器9袋共1400余件。这些违法犯罪活动主要有3种形式，一是有组织的团伙性盗捞犯罪；二是渔民群体性违法活动；三是外国船只非法打捞。犯罪分子雇佣潜水员或者采取抽沙甚至爆破等强力手段，作案动机和侵害目标明确，不仅破坏文物遗址，也严重危害了海床生态环境。

    与此同时，随着海洋经济高速发展，一些地方和单位在海域使用与建设工程中，非法围填海，滥采海砂、随意倾倒废弃物、在水下文物埋藏区周边非法建设生产经营等行为，严重威胁了水下文化遗产的安全。

    “基础工作亟待加强”是指，现有的水下文化遗产法律仍不健全，缺乏有效监管的措施，缺乏对破坏水下文化遗产的违法犯罪活动的处罚措施，缺乏对各相关部门各级人民政府权利义务的规定；水下文化遗产资源分布状况仍有待进一步摸清，相应的保护措施仍需加强；现有的专业水下文化遗产保护与管理机构和专门执法力量，远远不能满足水下文化遗产保护日益增长的需求；水下文化遗产的基础研究和技术体系，与我国水下文化遗产大国的地位极不相称。

    “工作体制机制仍需完善”是指，虽然早在1987年我国政府就已经明确了水下文化遗产保护的协作机制，但水下文化遗产保护的目标、内容、对象和方式方法已发生了根本性变化，当时确立的协作机制已不符合实际要求。近年来，我们与海洋、交通、公安等部门已经在加强水下文化遗产保护领域合作方面开展了一些有益的尝试，但尚未规范化、制度化、常态化，亟须进一步明确和完善。另外，全社会对水下文化遗产的关注和重视还明显不够。
　　
    保护我国珍贵的水下文化遗产，深入挖掘其历史、艺术和科学价值，不但是弘扬中华民族优秀文化、增强民族凝聚力的需要，也是落实国家海洋发展战略的重要内容之一。切实保护好我国管辖海域内的文化遗产，是我们义不容辞的责任和义务。
　　
    今年以来，中央领导同志多次就加强水下文化遗产执法工作做出重要批示，提出了明确要求。下面，我就文物、海洋部门加强水下文化遗产联合执法工作谈几点意见。
　　
    一、探明家底、完善法律
　　
    海洋我们并不陌生，可那些已在海底沉睡了百年以上的文化遗产资源我们还没有完全掌握。国家文物局已经通过第三次全国文物普查，全面地掌握了陆地上文化遗产的类型、特点、保存现状和分布情况，可水下文化遗产的资源调查工作还需加强。下一阶段，文物部门要集中力量，开拓创新，在已有的工作基础上，摸清、探明和掌握我国水下文化遗产的分布情况和基本特点，并适时提供给予我们密切合作的部门和地方。同时，希望海洋部门在海洋资源调查中，对水下文化遗产资源调查工作也能够提供有力支持。
　　
    推动《水下文物保护管理条例》修订工作，明确水下文化遗产的范围、保护措施、政府和部门职责以及违法犯罪活动的法律责任。同时，在《文物保护法》修订中，进一步明确水下文化遗产的法律地位，并陆续出台与法律法规相适应的规范、标准、文件，逐步建立和完善符合中国特色的水下文化遗产保护法律体系。
　　
    二、加强管理、强化执法
　　
    随着水下文化遗产保护理念和工作方法不断丰富和完善，给我们保护好、管理好水下文化遗产提出了新的要求。
　　
    文物部门要及时完成水下文化遗产公布为文物保护单位的遴选、申报等工作，并依法公布后按照文物保护单位的要求加强日常管理，完善基础工作，设置保护机构，明确保护要求。
　　
    文物部门要积极配合海洋部门，在海域使用和海洋环境保护过程中，对涉及水下文化遗产的保护问题提供专业意见和技术支持。
　　
    文物部门要积极与海洋部门合作，定期开展针对管辖海域水下文化遗产的执法巡查和日常检查，对海域使用和海洋建设工程实时监管，及时发现问题，及时采取措施。
　　
    对于在工作中发现的水下文化遗产的违法犯罪活动，文物部门要积极与海洋、公安等部门合作，保护违法现场，提取违法证据，并由有管辖权的部门实施行政处罚或者刑事打击。
　　
    三、密切合作、优势互补
　　
    目前，文物部门可以直接应用于水下文化遗产保护的资源还非常有限，我们必须充分发挥海洋等部门的力量，以弥补文物系统在水下文化遗产保护方面人员、经验、能力、设备、装备方面的欠缺和不足。
　
    第一步，文物部门要积极与海洋、海监部门依据各自职权和管辖范围，建立合作机制，制定工作方案，尤其在联合执法方面，要进一步确定工作海域、执法巡查方式和周期、突发事件应急响应机制、信息沟通方式以及执法资源共享等内容。
　　
    第二步，文物部门要积极与海洋、海监部门依据确定的联合执法工作方案，积极开展联合执法活动。上级文物部门与海监机构要对下级文物部门与海监机构的联合执法活动进行指导和监督。
　　
    第三步，文物部门要积极与海洋、海监部门有效打击和遏制屡禁不止的破坏海洋文化遗产的违法行为。对在联合执法过程中表现优异、成绩突出的执法机构和执法人员，两部门要联合给予表彰和奖励。
　　
    第四步，文物部门要积极与海洋、海监部门定期总结联合执法成果，交流联合执法经验，共同推动联合执法深入开展。
　　
    四、互通信息、扩大宣传
　　
    文物部门和海监机构要在联合执法的基础上逐步建立有效的信息沟通机制和信息共享机制，定期分析、汇总和通报联合执法信息，并定期向社会公众和新闻媒体公开联合执法信息。我们将定期对联合执法人员开展培训，让海洋执法人员熟悉文物保护原则和理念，熟练掌握文物保护法律法规，了解水下文化遗产的特征和基本属性，同时也要让文物执法人员熟悉海洋执法环境，熟知海洋执法工作特点、对象和主要工作内容，切实提高执法能力和执法水平。
　　
    要通过各种有效形式，向公众普及水下文化遗产保护的相关知识和理念、加强法制教育，宣传打击成果。重点向在我国管辖海域内从事海洋生产的单位和个人普及文化遗产知识，培育志愿者和保护员，逐步建立违法行为线索举报制度，鼓励和引导有关单位和个人及时举报违法信息，努力在全社会形成保护水下文化遗产的良好氛围。
　　
    我国的水下文化遗产保护事业正进入全面发展的新时期。希望通过文物、海洋两部门的联合执法工作，共同维护好水下文化遗产安全，进一步推动水下文化遗产保护事业对国家海洋发展战略和经济社会发展作出贡献，使水下文化遗产在维护国家海洋权益和文化权益等方面发挥更加重要的作用。同时，我们也要将水下文化遗产联合执法工作作为落实党的十七届六中全会精神的一项重要举措，为推动社会主义文化大发展大繁荣，实现文化强国目标做出应有的贡献！（《中国文物报》2011年12月16日1版）

来源：中国文物信息网http://www.ccrnews.com.cn/102784/86185.html